一、興也融資，衰也融資
       國家推行PPP的初心是提升公共服務的質量和效率，這一點從最早PPP相關政策文件中也能夠找到，但由于公開服務的供給需要基礎設施來提供，建設基礎設施的過程也就是融資的過程，43號文之后除政府債券和PPP外，地方政府的其它融資渠道基本被堵住，87號文又把借政府購買服務融資堵住，在專項債還沒有加速擴容之前，PPP就成了基礎設施融資的唯一的快車道，在地方政府眼里，PPP只也是融資工具罷了，PPP的初心也逐漸偏離了，最后，就是各種需要錢的項目在都可以拿出來P，但同時也造就了我國通過三年時間就成了全球最大的PPP市場，其中以融資為目的重工程類PPP項目（如市政道路、園林綠化等項目，即PFI項目）應該占了多數(shù)，因融資造就了PPP的繁榮。
       但好景不長，國家高層開始意識到過渡依賴PPP融資帶來的隱性債務風險，92號文就開始對PPP進行規(guī)范清庫，主要是限制以融資為目的PFI項目，接著，隱債問題更是把苦心經(jīng)營的PPP推向了深淵，PPP也開始自救，隨之而來的就是10號文的進一步精準打補丁。這一系統(tǒng)操作后，政策的執(zhí)行難免顧及所有，因此，也誤傷了那些不忘初心以提升公共服務質量和效率為使命的PPP項目，如此一來，政策的不穩(wěn)定、隱債問題等都嚴重挫傷了各方對PPP的熱情和信心，不爭的事實是因為控債，PPP已進入到了低迷期。

二、PPP還是特許經(jīng)營，傻傻分不清
       政府的投融資模式有哪些，融資模式如何選擇，各類投融資模式的邊界如何，都可能是地方政府實施項目最為困惑的事情，PPP和特許經(jīng)營的選擇也是其中之一。

    1、由來已久的爭議
       特許經(jīng)營和PPP的關系和區(qū)別業(yè)界已經(jīng)爭論已久，有觀點認為PPP的外延大于特許經(jīng)營，目前PPP的前身就源自于2002年在市政公用領域的特許經(jīng)營，而且發(fā)改[2016]2231號也明確“PPP包括特許經(jīng)營和購買服務”；也有觀點認為特許經(jīng)營應該與PPP并列，主要觀點認為特許經(jīng)營具有授予壟斷的權利適用于行政訴訟，而PPP則為平等的合同關系適用于民事訴訟，建議兩者并列；還有觀點認為PPP和特許經(jīng)營既有交叉重復又有所不同，都存在對方不能涵蓋的地方，比方，特許經(jīng)營除了政府與社會資本的合作，還包括對國有企業(yè)的授權，如ABO模式，PPP則重在股權合作，而特許經(jīng)營為社會資本獨資，未涉及股權合作。
       目前，特許經(jīng)營方面僅有六部委頒布的《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，而PPP方面的操作指南、合同指南和規(guī)范性文件已不勝枚舉，但兩者之間的關系并沒有在相關文件得到厘清。

    2、再起波瀾的爭議
       不論是特許經(jīng)營（如傳統(tǒng)的污水和垃圾領域）還是PPP，大多都涉及財政補貼，由于財政部門具有安排預算權力，特別是財政部明確“沒有進入財政部PPP綜合信息平臺的項目原則上不得安排預算”，在強勢的財政部門面前，不管是特許經(jīng)營還是PPP最終都納入財政部PPP的管轄范疇，兩者相處得也相安無事，此階段內，特許經(jīng)營雖然冠名PPP，但實際上還是具備傳統(tǒng)特許經(jīng)營的內涵（如邊界清晰、強運營、基本量保證、計量付費等）。
       但受到隱債問題和財金10號文的影響，對PPP的約束已經(jīng)打破了傳統(tǒng)特許經(jīng)營的內涵要求，比如基本量保證會被認定為政府兜底的固定回報而被排除在PPP項目庫外；此外，新規(guī)下入庫的標準、審核流程等都增加了政府較多的交易成本；在這一系列因素的影響下，特許經(jīng)營項目逃離PPP的約束的序幕已經(jīng)開始，筆者已發(fā)現(xiàn)有地方政府根據(jù)有利原則選擇適用PPP還是特許經(jīng)營，以避開PPP對基本量保證的限制、漫長的操作流程和財承空間的不足等約束，以福建省為例，已經(jīng)有漳浦萬安生態(tài)開發(fā)項目一期縣城區(qū)東部污水處理一廠BOT項目和南安市生活垃圾焚燒發(fā)電廠提級改造工程BOT項目等項目按照特許經(jīng)營實施，但這與財建[2017]455號要求的“污水、垃圾處理項目強制采用PPP模式”是否又背道而馳呢？特許經(jīng)營未按PPP流程的合規(guī)性如何鑒定？未來特許經(jīng)營能否像PPP一樣安排財政預算？一系列的問題都避開PPP而采用特許經(jīng)營需面臨的困惑，PPP和特許經(jīng)營之爭擺上了桌面。

    3、何去何從的特許經(jīng)營
       隨著PPP被規(guī)范，準確來講本意是要規(guī)范PPP中的重工程類弱運營的PFI項目，但由于沒有厘清現(xiàn)有PPP中的特許經(jīng)營和PFI，導致特許經(jīng)營也被誤傷，基本量保證不允許被設置就是典型，但現(xiàn)在想跳出PPP圈的特許經(jīng)營又面臨投靠無門的窘境。屋漏偏逢連夜雨，以前過度依賴PPP融資的PFI最近也盯上了特許經(jīng)營，以特許經(jīng)營之名行融資之實，筆者最近已發(fā)現(xiàn)有些片區(qū)開發(fā)類項目冠以特許經(jīng)營實施，最終的結果可能就是把苦心培育的特許經(jīng)營機制、規(guī)則和產業(yè)通通玩壞玩死掉。

三、力不從心的PPP管理者
       隱債和PPP應該是財政部門最頭疼的兩個新增業(yè)務，筆者接觸的基層PPP管理者無不吐槽，“現(xiàn)在領導都認為PPP是財政部門的事，有關PPP的大事小事都要叫上我們，我們哪里管得了那么多，我們哪里懂得那么多”，“綜合信息平臺要填的信息基本上包含PPP項目的全生命周期，我們要去哪里收集這么多資料，業(yè)主又都不配合我們，信息怎么收集填報”。雖然可能存在對工作的畏難情緒在里面，但PPP的職責分工不明確讓基層PPP管理者實在力不從心，特別是基層PPP管理者因編制問題大多都身兼多職。除了分工不清，另外一個原因可能就是PPP管理者的專業(yè)和能力問題，財政系統(tǒng)普遍缺乏項目管理的經(jīng)驗和人才，現(xiàn)在對PPP管理者的要求又極高，PPP管理者除了要對PPP的流程熟悉外，還需要了解項目前期報批手續(xù)、建設審批手續(xù)、工程管理、項目融資、績效考核等諸多方面，上述事項都是PPP管理者要管理的事項，因為對專業(yè)性要求如此之高，導致很多PPP管理者因為能力不足而選擇回避PPP，這也是人之常情，倘若沒有領導的高壓態(tài)勢，PPP管理者可能是斷然不會推PPP模式，沒有一線人員的支持，PPP的實施難度可見一斑。

四、P還是不P，收入說了算

    1、尷尬的物有所值
       PPP的物有所值也稱為采用PPP的可行性研究，主要比較項目全生命周期內政府投資模式的凈成本（即PSC值）和采用PPP模式的凈成本（即PPP值）的大小，通俗點說就是論證政府直接投資花的錢多還是采用PPP花的錢多，是項目要不要P的論證，物有所值的理念沒有問題，但由于目前的物有所值定量評價方法是基于一系列的假設指標（如折現(xiàn)率，風險分擔計提比例，融資利率等）基礎上測算而來的理論值，最終的結果就是采用PPP沒有物不所值的，而且物有所值量都不低，筆者曾經(jīng)就見過某市政道路PPP項目的物有所值量達到24%，意味著市政道路采用PPP可以幫政府節(jié)省24%的凈成本，倘若真是如此，全國的政府類項目全部按照PPP實施節(jié)省出來的成本估計都能讓夠“中國夢”提前幾年實現(xiàn)了，但明白人都知道現(xiàn)在的物有所值只不過玩的數(shù)字游戲罷了，假設的指標發(fā)生變化，物有所值的結果也會相應變化，這樣的物有所值怎么能不尷尬。
       那物有所值定性評價會不會好點？定性評價主要設置一些有關的評價指標由專家進行打分，但這些指標明顯是為了PPP而量身定做的，采用PPP的項目幾乎都能夠滿足此類指標要求，比如全生命周期整合程度這個指標，項目采用PPP必然比傳統(tǒng)模式的整合程度高，新建項目采用PPP必然包含建設和運營，而傳統(tǒng)模式是分離，這種形式上的比較打分還有意義嗎？反而是忽視論證項目本身采用PPP能否帶來公共服務質量和效率的提高，這樣的定性評價的結果就只能是流于形式了。

    2、被控債的束縛的P
       通過近些年的PPP實踐，財政部已然知曉無法通過物有所值和財承這兩個重要環(huán)節(jié)來控制地方政府上項目做PPP的沖動，那只能通過限制項目類型進行約束了，于是10號文中明確“財承超過5%的，不得新上政府付費類項目，新上的缺口補助項目的使用者付費不得低于10%”，主要是限制地方政府PFI類的項目，目的還是在控債，但這種一刀切的作法無意中傷了強運營但屬于政府付費的項目，雖然污水、垃圾處理項目作為例外得到豁免，但像環(huán)衛(wèi)項目等強運營的項目可能通過專業(yè)化運營提升效率的卻因為屬于政府付費被擋在PPP門外，反而一些以融資為目的PFI項目為了湊10%的使用者付費，拼命去挖掘項目關聯(lián)或非關聯(lián)的收入，最后整個項目面目全非，失去了項目立項的初衷，難怪有段子說，現(xiàn)在考驗咨詢機構的不是對實施方案嚴密設計，而是策劃編制項目的現(xiàn)金流，因為有了現(xiàn)金流才能入庫，才能P。

五、理論財承與實際支付能力的鴻溝
       財承本是用來限制地方政府過度依賴PPP而造成支出責任無法承受的工具，財承10%的紅線也是參考借鑒國際標準而來，但考慮到我國地域廣大，各地區(qū)的發(fā)展差異較大，這種一刀切的作法讓財承也脫離了地方政府的實際支付能力，財承是以一般公共預算支出為分母，一般公共預算支出的科目多為三保（即“保工資、保運轉、?；久裆?rdquo;）的剛性支出，數(shù)額相對穩(wěn)定，財承以此為分母測算10%的空間相對穩(wěn)定，具有一定的科學性，但支出數(shù)額畢竟不能夠等同于支付能力，支付能力應該是地方政府收入核減剛性支出后的可支配收入。
       正因如此，有財承空間卻沒支付能力的成為很多縣城的普遍現(xiàn)象，這也是為什么項目的財承評估論證都通過了，但央企卻仍然要求合作政府是“百強縣”或對一般公共預算收入指標的硬性要求，說到底，財承并不能打消央企對地方政府支付能力的擔憂。舉一個筆者接觸的“吃飯財政”縣城的例子，該縣城一般公共預算支出約25億，一般公共預算收入僅為9億，一般公共預算財力收入16億（含轉移支付和債券收入），基金預算收入和支出均為4億，按照一般公共預算支出考慮增長后每年可安排約3億的PPP支出數(shù)額，但實際該縣城的真實收入才13億（除轉移支付和債券收入），而且這13億大部分要用于三保，幾乎沒有可用于PPP的支出，更何況每年需要騰出3億空間用于支付PPP的補貼，政府支付能力的風險可想而知。限于目前的財承測算方法考慮因素單一，因為財承尚未考慮地方的債務水平、收入水平和未來的發(fā)展預期等因素，導致即使在10%的紅線內，也存在某些縣城盲目過度超前建設，也隱藏些許財政風險。
       建議財承可結合中期財政規(guī)劃和政府財務報告預測未來政府的現(xiàn)金流量表，根據(jù)現(xiàn)金流評估PPP的財承空間，使得財承真實評估政府的支付能力。

六、社會資本公開招標忽悠誰
       PPP項目不同于傳統(tǒng)的承攬或買賣合同，屬于投資行為，涉及的投資額普遍又較大，項目的成功與否直接影響社會資本的戰(zhàn)略布局、財務狀況和業(yè)務發(fā)展，理性的社會資本前期必然要履行充分的盡調和投資決策程序才會參與PPP項目的投標，因此，PPP項目正式采購前，有意向的社會資本都會提前接觸政府，就好比要結婚的相親環(huán)節(jié)，總得了解下結婚對象吧，這本無可厚非，但慢慢的接觸可能就變成了提前鎖定，合作的商務條件不是通過招投標競爭出來的，而是通過招標前談出來的，這也是為什么很多項目的招標公告一出，看下合作邊界條件就能夠猜到中標的社會資本。
       競爭提升效率作為PPP的關鍵環(huán)節(jié)，這點是普遍的共識，倘若作為競爭手段的招標變成了走程序的形式，PPP的效率提升從何談起，物有所值又從何談起，最后的結果可能就是PPP的成本高于傳統(tǒng)政府投資模式。當然，上述問題不是沒有解決方案，比如可以通過競爭性磋商采購社會資本，競爭性磋商本身就是因PPP而產生的采購方式，還可以通過前期市場測試進行招商，但問題的根源在于是否想充分競爭，不選擇上述解決方案也會有各種理由。