一、興也融資，衰也融資
       國(guó)家推行PPP的初心是提升公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，這一點(diǎn)從最早PPP相關(guān)政策文件中也能夠找到，但由于公開(kāi)服務(wù)的供給需要基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)提供，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的過(guò)程也就是融資的過(guò)程，43號(hào)文之后除政府債券和PPP外，地方政府的其它融資渠道基本被堵住，87號(hào)文又把借政府購(gòu)買服務(wù)融資堵住，在專項(xiàng)債還沒(méi)有加速擴(kuò)容之前，PPP就成了基礎(chǔ)設(shè)施融資的唯一的快車道，在地方政府眼里，PPP只也是融資工具罷了，PPP的初心也逐漸偏離了，最后，就是各種需要錢的項(xiàng)目在都可以拿出來(lái)P，但同時(shí)也造就了我國(guó)通過(guò)三年時(shí)間就成了全球最大的PPP市場(chǎng)，其中以融資為目的重工程類PPP項(xiàng)目（如市政道路、園林綠化等項(xiàng)目，即PFI項(xiàng)目）應(yīng)該占了多數(shù)，因融資造就了PPP的繁榮。
       但好景不長(zhǎng)，國(guó)家高層開(kāi)始意識(shí)到過(guò)渡依賴PPP融資帶來(lái)的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，92號(hào)文就開(kāi)始對(duì)PPP進(jìn)行規(guī)范清庫(kù)，主要是限制以融資為目的PFI項(xiàng)目，接著，隱債問(wèn)題更是把苦心經(jīng)營(yíng)的PPP推向了深淵，PPP也開(kāi)始自救，隨之而來(lái)的就是10號(hào)文的進(jìn)一步精準(zhǔn)打補(bǔ)丁。這一系統(tǒng)操作后，政策的執(zhí)行難免顧及所有，因此，也誤傷了那些不忘初心以提升公共服務(wù)質(zhì)量和效率為使命的PPP項(xiàng)目，如此一來(lái)，政策的不穩(wěn)定、隱債問(wèn)題等都嚴(yán)重挫傷了各方對(duì)PPP的熱情和信心，不爭(zhēng)的事實(shí)是因?yàn)榭貍?，PPP已進(jìn)入到了低迷期。

二、PPP還是特許經(jīng)營(yíng)，傻傻分不清
       政府的投融資模式有哪些，融資模式如何選擇，各類投融資模式的邊界如何，都可能是地方政府實(shí)施項(xiàng)目最為困惑的事情，PPP和特許經(jīng)營(yíng)的選擇也是其中之一。

    1、由來(lái)已久的爭(zhēng)議
       特許經(jīng)營(yíng)和PPP的關(guān)系和區(qū)別業(yè)界已經(jīng)爭(zhēng)論已久，有觀點(diǎn)認(rèn)為PPP的外延大于特許經(jīng)營(yíng)，目前PPP的前身就源自于2002年在市政公用領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)，而且發(fā)改[2016]2231號(hào)也明確“PPP包括特許經(jīng)營(yíng)和購(gòu)買服務(wù)”；也有觀點(diǎn)認(rèn)為特許經(jīng)營(yíng)應(yīng)該與PPP并列，主要觀點(diǎn)認(rèn)為特許經(jīng)營(yíng)具有授予壟斷的權(quán)利適用于行政訴訟，而PPP則為平等的合同關(guān)系適用于民事訴訟，建議兩者并列；還有觀點(diǎn)認(rèn)為PPP和特許經(jīng)營(yíng)既有交叉重復(fù)又有所不同，都存在對(duì)方不能涵蓋的地方，比方，特許經(jīng)營(yíng)除了政府與社會(huì)資本的合作，還包括對(duì)國(guó)有企業(yè)的授權(quán)，如ABO模式，PPP則重在股權(quán)合作，而特許經(jīng)營(yíng)為社會(huì)資本獨(dú)資，未涉及股權(quán)合作。
       目前，特許經(jīng)營(yíng)方面僅有六部委頒布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，而PPP方面的操作指南、合同指南和規(guī)范性文件已不勝枚舉，但兩者之間的關(guān)系并沒(méi)有在相關(guān)文件得到厘清。

    2、再起波瀾的爭(zhēng)議
       不論是特許經(jīng)營(yíng)（如傳統(tǒng)的污水和垃圾領(lǐng)域）還是PPP，大多都涉及財(cái)政補(bǔ)貼，由于財(cái)政部門具有安排預(yù)算權(quán)力，特別是財(cái)政部明確“沒(méi)有進(jìn)入財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)的項(xiàng)目原則上不得安排預(yù)算”，在強(qiáng)勢(shì)的財(cái)政部門面前，不管是特許經(jīng)營(yíng)還是PPP最終都納入財(cái)政部PPP的管轄范疇，兩者相處得也相安無(wú)事，此階段內(nèi)，特許經(jīng)營(yíng)雖然冠名PPP，但實(shí)際上還是具備傳統(tǒng)特許經(jīng)營(yíng)的內(nèi)涵（如邊界清晰、強(qiáng)運(yùn)營(yíng)、基本量保證、計(jì)量付費(fèi)等）。
       但受到隱債問(wèn)題和財(cái)金10號(hào)文的影響，對(duì)PPP的約束已經(jīng)打破了傳統(tǒng)特許經(jīng)營(yíng)的內(nèi)涵要求，比如基本量保證會(huì)被認(rèn)定為政府兜底的固定回報(bào)而被排除在PPP項(xiàng)目庫(kù)外；此外，新規(guī)下入庫(kù)的標(biāo)準(zhǔn)、審核流程等都增加了政府較多的交易成本；在這一系列因素的影響下，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目逃離PPP的約束的序幕已經(jīng)開(kāi)始，筆者已發(fā)現(xiàn)有地方政府根據(jù)有利原則選擇適用PPP還是特許經(jīng)營(yíng)，以避開(kāi)PPP對(duì)基本量保證的限制、漫長(zhǎng)的操作流程和財(cái)承空間的不足等約束，以福建省為例，已經(jīng)有漳浦萬(wàn)安生態(tài)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目一期縣城區(qū)東部污水處理一廠BOT項(xiàng)目和南安市生活垃圾焚燒發(fā)電廠提級(jí)改造工程BOT項(xiàng)目等項(xiàng)目按照特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施，但這與財(cái)建[2017]455號(hào)要求的“污水、垃圾處理項(xiàng)目強(qiáng)制采用PPP模式”是否又背道而馳呢？特許經(jīng)營(yíng)未按PPP流程的合規(guī)性如何鑒定？未來(lái)特許經(jīng)營(yíng)能否像PPP一樣安排財(cái)政預(yù)算？一系列的問(wèn)題都避開(kāi)PPP而采用特許經(jīng)營(yíng)需面臨的困惑，PPP和特許經(jīng)營(yíng)之爭(zhēng)擺上了桌面。

    3、何去何從的特許經(jīng)營(yíng)
       隨著PPP被規(guī)范，準(zhǔn)確來(lái)講本意是要規(guī)范PPP中的重工程類弱運(yùn)營(yíng)的PFI項(xiàng)目，但由于沒(méi)有厘清現(xiàn)有PPP中的特許經(jīng)營(yíng)和PFI，導(dǎo)致特許經(jīng)營(yíng)也被誤傷，基本量保證不允許被設(shè)置就是典型，但現(xiàn)在想跳出PPP圈的特許經(jīng)營(yíng)又面臨投靠無(wú)門的窘境。屋漏偏逢連夜雨，以前過(guò)度依賴PPP融資的PFI最近也盯上了特許經(jīng)營(yíng)，以特許經(jīng)營(yíng)之名行融資之實(shí)，筆者最近已發(fā)現(xiàn)有些片區(qū)開(kāi)發(fā)類項(xiàng)目冠以特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施，最終的結(jié)果可能就是把苦心培育的特許經(jīng)營(yíng)機(jī)制、規(guī)則和產(chǎn)業(yè)通通玩壞玩死掉。

三、力不從心的PPP管理者
       隱債和PPP應(yīng)該是財(cái)政部門最頭疼的兩個(gè)新增業(yè)務(wù)，筆者接觸的基層PPP管理者無(wú)不吐槽，“現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)都認(rèn)為PPP是財(cái)政部門的事，有關(guān)PPP的大事小事都要叫上我們，我們哪里管得了那么多，我們哪里懂得那么多”，“綜合信息平臺(tái)要填的信息基本上包含PPP項(xiàng)目的全生命周期，我們要去哪里收集這么多資料，業(yè)主又都不配合我們，信息怎么收集填報(bào)”。雖然可能存在對(duì)工作的畏難情緒在里面，但PPP的職責(zé)分工不明確讓基層PPP管理者實(shí)在力不從心，特別是基層PPP管理者因編制問(wèn)題大多都身兼多職。除了分工不清，另外一個(gè)原因可能就是PPP管理者的專業(yè)和能力問(wèn)題，財(cái)政系統(tǒng)普遍缺乏項(xiàng)目管理的經(jīng)驗(yàn)和人才，現(xiàn)在對(duì)PPP管理者的要求又極高，PPP管理者除了要對(duì)PPP的流程熟悉外，還需要了解項(xiàng)目前期報(bào)批手續(xù)、建設(shè)審批手續(xù)、工程管理、項(xiàng)目融資、績(jī)效考核等諸多方面，上述事項(xiàng)都是PPP管理者要管理的事項(xiàng)，因?yàn)閷?duì)專業(yè)性要求如此之高，導(dǎo)致很多PPP管理者因?yàn)槟芰Σ蛔愣x擇回避PPP，這也是人之常情，倘若沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)的高壓態(tài)勢(shì)，PPP管理者可能是斷然不會(huì)推PPP模式，沒(méi)有一線人員的支持，PPP的實(shí)施難度可見(jiàn)一斑。

四、P還是不P，收入說(shuō)了算

    1、尷尬的物有所值
       PPP的物有所值也稱為采用PPP的可行性研究，主要比較項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府投資模式的凈成本（即PSC值）和采用PPP模式的凈成本（即PPP值）的大小，通俗點(diǎn)說(shuō)就是論證政府直接投資花的錢多還是采用PPP花的錢多，是項(xiàng)目要不要P的論證，物有所值的理念沒(méi)有問(wèn)題，但由于目前的物有所值定量評(píng)價(jià)方法是基于一系列的假設(shè)指標(biāo)（如折現(xiàn)率，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)計(jì)提比例，融資利率等）基礎(chǔ)上測(cè)算而來(lái)的理論值，最終的結(jié)果就是采用PPP沒(méi)有物不所值的，而且物有所值量都不低，筆者曾經(jīng)就見(jiàn)過(guò)某市政道路PPP項(xiàng)目的物有所值量達(dá)到24%，意味著市政道路采用PPP可以幫政府節(jié)省24%的凈成本，倘若真是如此，全國(guó)的政府類項(xiàng)目全部按照PPP實(shí)施節(jié)省出來(lái)的成本估計(jì)都能讓夠“中國(guó)夢(mèng)”提前幾年實(shí)現(xiàn)了，但明白人都知道現(xiàn)在的物有所值只不過(guò)玩的數(shù)字游戲罷了，假設(shè)的指標(biāo)發(fā)生變化，物有所值的結(jié)果也會(huì)相應(yīng)變化，這樣的物有所值怎么能不尷尬。
       那物有所值定性評(píng)價(jià)會(huì)不會(huì)好點(diǎn)？定性評(píng)價(jià)主要設(shè)置一些有關(guān)的評(píng)價(jià)指標(biāo)由專家進(jìn)行打分，但這些指標(biāo)明顯是為了PPP而量身定做的，采用PPP的項(xiàng)目幾乎都能夠滿足此類指標(biāo)要求，比如全生命周期整合程度這個(gè)指標(biāo)，項(xiàng)目采用PPP必然比傳統(tǒng)模式的整合程度高，新建項(xiàng)目采用PPP必然包含建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，而傳統(tǒng)模式是分離，這種形式上的比較打分還有意義嗎？反而是忽視論證項(xiàng)目本身采用PPP能否帶來(lái)公共服務(wù)質(zhì)量和效率的提高，這樣的定性評(píng)價(jià)的結(jié)果就只能是流于形式了。

    2、被控債的束縛的P
       通過(guò)近些年的PPP實(shí)踐，財(cái)政部已然知曉無(wú)法通過(guò)物有所值和財(cái)承這兩個(gè)重要環(huán)節(jié)來(lái)控制地方政府上項(xiàng)目做PPP的沖動(dòng)，那只能通過(guò)限制項(xiàng)目類型進(jìn)行約束了，于是10號(hào)文中明確“財(cái)承超過(guò)5%的，不得新上政府付費(fèi)類項(xiàng)目，新上的缺口補(bǔ)助項(xiàng)目的使用者付費(fèi)不得低于10%”，主要是限制地方政府PFI類的項(xiàng)目，目的還是在控債，但這種一刀切的作法無(wú)意中傷了強(qiáng)運(yùn)營(yíng)但屬于政府付費(fèi)的項(xiàng)目，雖然污水、垃圾處理項(xiàng)目作為例外得到豁免，但像環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目等強(qiáng)運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目可能通過(guò)專業(yè)化運(yùn)營(yíng)提升效率的卻因?yàn)閷儆谡顿M(fèi)被擋在PPP門外，反而一些以融資為目的PFI項(xiàng)目為了湊10%的使用者付費(fèi)，拼命去挖掘項(xiàng)目關(guān)聯(lián)或非關(guān)聯(lián)的收入，最后整個(gè)項(xiàng)目面目全非，失去了項(xiàng)目立項(xiàng)的初衷，難怪有段子說(shuō)，現(xiàn)在考驗(yàn)咨詢機(jī)構(gòu)的不是對(duì)實(shí)施方案嚴(yán)密設(shè)計(jì)，而是策劃編制項(xiàng)目的現(xiàn)金流，因?yàn)橛辛爽F(xiàn)金流才能入庫(kù)，才能P。

五、理論財(cái)承與實(shí)際支付能力的鴻溝
       財(cái)承本是用來(lái)限制地方政府過(guò)度依賴PPP而造成支出責(zé)任無(wú)法承受的工具，財(cái)承10%的紅線也是參考借鑒國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)而來(lái)，但考慮到我國(guó)地域廣大，各地區(qū)的發(fā)展差異較大，這種一刀切的作法讓財(cái)承也脫離了地方政府的實(shí)際支付能力，財(cái)承是以一般公共預(yù)算支出為分母，一般公共預(yù)算支出的科目多為三保（即“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、?；久裆?rdquo;）的剛性支出，數(shù)額相對(duì)穩(wěn)定，財(cái)承以此為分母測(cè)算10%的空間相對(duì)穩(wěn)定，具有一定的科學(xué)性，但支出數(shù)額畢竟不能夠等同于支付能力，支付能力應(yīng)該是地方政府收入核減剛性支出后的可支配收入。
       正因如此，有財(cái)承空間卻沒(méi)支付能力的成為很多縣城的普遍現(xiàn)象，這也是為什么項(xiàng)目的財(cái)承評(píng)估論證都通過(guò)了，但央企卻仍然要求合作政府是“百?gòu)?qiáng)縣”或?qū)σ话愎差A(yù)算收入指標(biāo)的硬性要求，說(shuō)到底，財(cái)承并不能打消央企對(duì)地方政府支付能力的擔(dān)憂。舉一個(gè)筆者接觸的“吃飯財(cái)政”縣城的例子，該縣城一般公共預(yù)算支出約25億，一般公共預(yù)算收入僅為9億，一般公共預(yù)算財(cái)力收入16億（含轉(zhuǎn)移支付和債券收入），基金預(yù)算收入和支出均為4億，按照一般公共預(yù)算支出考慮增長(zhǎng)后每年可安排約3億的PPP支出數(shù)額，但實(shí)際該縣城的真實(shí)收入才13億（除轉(zhuǎn)移支付和債券收入），而且這13億大部分要用于三保，幾乎沒(méi)有可用于PPP的支出，更何況每年需要騰出3億空間用于支付PPP的補(bǔ)貼，政府支付能力的風(fēng)險(xiǎn)可想而知。限于目前的財(cái)承測(cè)算方法考慮因素單一，因?yàn)樨?cái)承尚未考慮地方的債務(wù)水平、收入水平和未來(lái)的發(fā)展預(yù)期等因素，導(dǎo)致即使在10%的紅線內(nèi)，也存在某些縣城盲目過(guò)度超前建設(shè)，也隱藏些許財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
       建議財(cái)承可結(jié)合中期財(cái)政規(guī)劃和政府財(cái)務(wù)報(bào)告預(yù)測(cè)未來(lái)政府的現(xiàn)金流量表，根據(jù)現(xiàn)金流評(píng)估PPP的財(cái)承空間，使得財(cái)承真實(shí)評(píng)估政府的支付能力。

六、社會(huì)資本公開(kāi)招標(biāo)忽悠誰(shuí)
       PPP項(xiàng)目不同于傳統(tǒng)的承攬或買賣合同，屬于投資行為，涉及的投資額普遍又較大，項(xiàng)目的成功與否直接影響社會(huì)資本的戰(zhàn)略布局、財(cái)務(wù)狀況和業(yè)務(wù)發(fā)展，理性的社會(huì)資本前期必然要履行充分的盡調(diào)和投資決策程序才會(huì)參與PPP項(xiàng)目的投標(biāo)，因此，PPP項(xiàng)目正式采購(gòu)前，有意向的社會(huì)資本都會(huì)提前接觸政府，就好比要結(jié)婚的相親環(huán)節(jié)，總得了解下結(jié)婚對(duì)象吧，這本無(wú)可厚非，但慢慢的接觸可能就變成了提前鎖定，合作的商務(wù)條件不是通過(guò)招投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)出來(lái)的，而是通過(guò)招標(biāo)前談出來(lái)的，這也是為什么很多項(xiàng)目的招標(biāo)公告一出，看下合作邊界條件就能夠猜到中標(biāo)的社會(huì)資本。
       競(jìng)爭(zhēng)提升效率作為PPP的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這點(diǎn)是普遍的共識(shí)，倘若作為競(jìng)爭(zhēng)手段的招標(biāo)變成了走程序的形式，PPP的效率提升從何談起，物有所值又從何談起，最后的結(jié)果可能就是PPP的成本高于傳統(tǒng)政府投資模式。當(dāng)然，上述問(wèn)題不是沒(méi)有解決方案，比如可以通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)社會(huì)資本，競(jìng)爭(zhēng)性磋商本身就是因PPP而產(chǎn)生的采購(gòu)方式，還可以通過(guò)前期市場(chǎng)測(cè)試進(jìn)行招商，但問(wèn)題的根源在于是否想充分競(jìng)爭(zhēng)，不選擇上述解決方案也會(huì)有各種理由。